DANMARK

Grænser for nedsættelse af serviceniveau

FNs Handicapkonvention sætter grænser for kommunernes spareplaner

 

En henvendelse fra Institut for Menneskerettigheder til Aarhus Kommune har fået kommunen til at udskyde planlagte besparelser på handicapområdet. Institut for Menneskerettigheder har siden begyndelsen af 2011 haft til opgave at overvåge gennemførelsen af FNs Handicapkonvention i Danmark. Det er baggrunden for, at instituttet har skrevet til Aarhus Kommune for at gøre opmærksom på, at kommunen bevæger sig på grænsen af både Handicapkonventionen og dansk lovgivning. Samtidig fremhæver instituttet, at Aarhus Kommune – og andre kommuner – er forpligtet til at administrere i overensstemmelse med Handicapkonventionen.

Tidligere i år har Folketinget ændret serviceloven (Lov nr. 596 af 18/06/2012) , således at det præciseres, at afgørelser ikke alene skal træffes ud fra en konkret og individuel vurdering af behovet for støtte, men at der også kan inddrages økonomiske hensyn. Samtidig blev det vedtaget, at en k ommune kan fastsætte generelle, vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter serviceloven.

Men Institut for Menneskerettigheder har i deres udtalelse til Aarhus Kommune gjort opmærksom på, at der er grænser for, hvordan nedsættelse af et serviceniveau kan gennemføres med det formål at spare kommunens udgifter til sociale ydelser. Henvendelsen fra Institut for Menneskerettigheder har fået socialrådmand i Aarhus Kommune til at udsætte besparelserne på handicaphjælp, fordi der nu er tvivl om lovligheden af ændringerne i serviceniveau.

Sagen handler om den såkaldte Borgerstyrede Personlige Assistent-ordning (BPA-ordningen - § 96 i serviceloven), som giver voksne med alvorlige handicap mulighed for at få personlig støtte til at bo i egen bolig. Aarhus Kommune har planer om at beskære udgifterne til denne ordning, og vil i den forbindelse revisitere alle 200 modtagere af BPA i løbet af det næste halve år. Ved at nedsætte serviceniveauet for BPA vil kommunen spare op til 50 mio. kr. indtil 2016. Det skal bl.a. gøres ved at revisitere til andre – billigere – former for hjælp. I stedet for BPA – som den enkelte med handicap selv administrerer – vil kommunen i nogle tilfælde visitere til den kommune-styrede hjemmehjælp og til levering af mad i stedet for hjælp til madlavning.

I henvendelsen til Aarhus Kommune henviser Institut for Menneskerettigheder bl.a. til en dom i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (Moskal v. Polen - sag nr. 10373/05 af 15. september 2009). Det fremgår af denne dom, at når en borger bliver tildelt en løbende social ydelse, så opnår borgeren en beskyttet rettighed. Tiltag, der forringer eller fratager borgeren denne rettighed, skal derfor opfylde en række betingelser:

Der må med menneskerettighedsdomstolens ord ikke opstå en situation, hvor borgeren “is required to bear an excessive burden as a result of a measure divesting him or her of a benefit” – dvs. pålægges en urimelig belastning som følge af et tiltag, der fratager ham eller hende en ydelse.

Institut for Menneskerettigheder gennemgår systematisk de tre betingelser for at en myndighed kan fratage en borger en løbende social ydelse. De gør i den forbindelse opmærksom på, at det er tvivlsomt, om der i dansk ret er hjemmel til at genoptage allerede trufne afgørelser om BPA som følge af et nyt serviceniveau. Derfor er det også tvivlsomt, om det menneskeretlige krav om hjemmel er opfyldt.

I den forbindelse henviser instituttet til ændringen af serviceloven i sommeren 2012 ( LOV nr 596 af 18/06/2012) . Det er denne lovændring, der giver k ommunalbestyrelsen mulighed for at fastsætte generelle vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter serviceloven. Af forarbejderne til loven fremgår det dog, at eventuelle nye afgørelser om ændret hjælp i forhold til tidligere trufne afgørelser og som følge af et nyt serviceniveau ”skal … være i overensstemmelse med principperne for, hvornår man kan tilbagekalde begunstigende forvaltningsakter”.

Institut for Menneskerettigheder fremhæver i denne forbindelse, at praksis fra Folketingets Ombudsmand betyder, at adgangen til at tilbagekalde en begunstigende og gyldig afgørelse som udgangspunkt er ganske snæver. I alle tilfælde beror det på en afvejning af hensynet til borgerens berettigede forventninger om, at den gyldige afgørelse står ved magt, over for hensynet til de offentlige interesser, som kan begrunde en tilbagekaldelse. I ombudsmandens beretning for 2012 står der i udtalelse nr. 12, at

”Hensyn til lighed og konsekvens i forvaltningens administration og det offentliges økonomi hører til i den gruppe af årsager der normalt ikke vil være tilstrækkelig tungtvejende til at begrunde en tilbagekaldelse.”

Samtidig nævner Institut for Menneskerettigheder, at det ved revurdering af tidligere trufne BPA-afgørelser i Aarhus Kommune ikke er tilstrækkeligt blot at henvise til udmåling af et nyt serviceniveau. Enhver ny afgørelse efter servicelovens § 96 skal nemlig træffes på baggrund af en individuel og konkret vurdering med udgangspunkt i borgerens behov. 

Som nævnt betyder menneskerettighedsdomstolens dom, at der ikke må opstå en situation, hvor borgeren pålægges en urimelig belastning som følge af et tiltag, der fratager ham eller hende en ydelse. Denne betingelse for revisitation til en løbende ydelse er relevant i netop sagen fra Aarhus Kommune, fordi kommen selv har fremhævet, at ”for nogle BPA- brugere kan et ændret serviceniveau betyde, at BPA-brugerne flytter sammen i en art bofællesskaber og deler hjælpere i ydertimer. Det kan også betyde, at andre BPA-brugere opgiver at modtage hjælp via BPA”. I disse tilfælde vil BPA-brugerne skulle have et alternativt tilbud – enten i form af en plejeboligplads eller i form af en boformsplads. Udregninger i kommunens analyse viser, at en plejebolig ofte er væsentlig billigere end BPA-ordningen for kommunen. 

Institut for Menneskerettigheder finder derfor anledning til at fremhæve det overordnede formål med  BPA-reglerne. Det er at skabe grundlag for fleksible ordninger: borgere, der kan og ønsker at modtage tilskud til selv at ansætte hjælpere, får med reglerne tilbudt en ordning, der tager udgangspunkt i borgerens selvbestemmelse, og som dermed kan tilpasses borgernes ønsker og behov. Det sker for, at personer med omfattende funktionsnedsættelser kan fastholde eller opbygge et selvstændigt liv. Kommunens kommentarer om borgere, der flytter eller opgiver ordningen, rejser efter instituttets opfattelse tvivl, om kommunen vil fortolke loven i overensstemmelse med dens hensigt.

Kommunens analyse af konsekvenserne af et ændret serviceniveau stemmer dårligt overens med FN`s Handicapkonvention artikel 19, pkt. a om, at personer med handicap skal have mulighed for at vælge deres bopæl, samt hvor og med hvem de vil bo, på lige fod med andre og ikke er forpligtet til at leve i en bestemt boform.

Institut for Menneskerettigheder gør opmærksom på, at Handicapkonventionen må anses som en del af dansk ret, og den skal således overholdes af alle retsanvendende myndigheder, herunder stat, regioner og kommuner. Bag denne opfattelse ligger, at alle offentlige myndigheder har en almindelig forpligtelse til at medvirke til opfyldelse af de internationale forpligtelser, som staten har påtaget sig. Forpligtelsen er understreget af den danske regering i regeringens rapport til FN's Handicapkomite og i udtalelser fra Folketingets Ombudsmand.

Konkluderende skriver Institut for Menneskerettigheder, at selv om kommunerne ved den seneste ændring af serviceloven har fået visse muligheder for at fastsætte lokale serviceniveauer m.m., så vil handlerummet variere mellem de enkelte bestemmelser i loven alt efter bestemmelsens udformning m.m.

Som nævnt har henvendelsen fra Institut for Menneskerettigheder fået Aarhus Kommune til at udskyde beslutningen om at ændre serviceniveauet for BPA-ordningen, fordi der er sået tvivl om lovligheden af planerne om at spare op til 50 mio. kr. frem til 2016.

Denne sag kan ikke umiddelbart overføres til børnehandicapområdet. For det første handler sagen kun om løbende sociale ydelser, og for at andet ligger det i sagens natur, at børns handicap udvikler sig med alder og udvikling, hvorfor der vil være legitime grunde til at genvurdere om behovet for hjælp efter serviceloven ændrer sig. Men principperne for retlig beskyttelse af personer med handicap – eller deres forældre – der modtager en løbende social ydelse, og påpegningen af, at kommuner er bundet af Handicapkonventionen, vil også være gældende for børnehandicapområdet.

Læs Institut for Menneskerettigheders henvendelse om handicaphjælp i Aarhus Kommune

Læs Lov om ændring af lov om social service og lov om retssikkerhed og administration på det sociale område; Lov nr. 596 af 18/06/2012

Læs FNs Handicapkonventions artikel 19

Tidligere artikler om dansk social- og uddannelsesret for børn med handicap
Nye klagemuligheder
Første europæiske undersøgelse af intervention til småbørn med autisme
Sag i Ligebehandlingsnævnet om diskrimination imod norsk ABA-træner
Overskridelse af 4 måneders frist er ulovlig
Folketinget i modstrid med sig selv
Inklusion med ABA-metoden i TV2 Nyhederne
Adfærdsanalytisk succes på 52 danske folkeskoler
Nye muligheder for børn over 12 år
Lovforslag revideres efter kritik
Protester og argumenter imod forringelser
Frakendelse af bevilget ydelse kræver god begrundelse
Ankemuligheder forringes og adgang til specialundervisning begrænses
Stop for merudgifter kræver afgørelse
Registrering af diskrimination
Kritik af forhøjelse af tabt arbejdsfortjeneste
Loft over tabt arbejdsfortjeneste hæves til 27.500 kr.
Uenighed om satspulje til tabt arbejdsfortjeneste
Regeringen foreslår satspuljemidler til regulering af tabt arbejdsfortjeneste
Serviceloven kan ikke dække kørsel til og fra skole
Ventelister er ikke lovlige
Retssag imod Det Sociale Nævn
Skilsmisse får konsekvenser for ret til aflastning
Ikke flertal for aftale om kommunale serviceniveauer for handicappede
Partierne svarer på handicappolitiske spørgsmål
Ny vejledning om tabt arbejdsfortjeneste
Forbud imod diskrimination gælder også pårørende til børn med handicap
Forældre føler sig svigtet af det sociale system
Beregningsgrundlag for tabt arbejdsfortjeneste
Ny aftale vil forringe ankemuligheder
S-SF regering vil genindføre fuld tabt arbejdsfortjeneste
Manglende udredning kan umuliggøre bevilling af støtte til familien

Ny principafgørelse om tabt arbejdsfortjeneste

Lovforslag om beskæring af tabt arbejdsfortjeneste
Tabt arbejdsfortjeneste følger barnet
Kommunernes Landsforening udtrykker usikkerhed omkring besparelse
Socialministeriet præciserer nye regler om tabt arbejdsfortjeneste
Forringelser af muligheder for hjemmetræning
Principafgørelse om nedsat forældrebetaling
Socialministeriet præciserer lovgivning
Slut med 50 % friplads i specialbørnehaver
Udgifter til gluten- og kaseinfri diæter kan ikke kompenseres
Ankestyrelsen baserer afgørelse på evidens

Lovgivning om hjemmetræning vedtaget i Folketinget

Joi Bay /21.12.2012